宝塚市議会議員 伊福よしはる 活動日記


宝塚市議会議員 伊福よしはるの日々の活動をつづります
by ifuku_yoshiharu
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公共施設の再編問題とコンパクトシティ

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今日は、地方議員研究会主催の「人口減少時代の自治体財政~公共施設の再編問題とコンパクトシティ」についての研修に参加しました。

講師は、立命館大学政策科学部 森 裕之教授です。


◆公共施設の再編問題とコンパクト化(都市中心部への集約)

◎コンパクトシティ、コンパクトビレッジ

・「小さな拠点」コンパクトシティは、いずれも人口の中心部への集約化

・コンパクト化は、各自治体の内部ののみならず、自治体を超えた圏域単位でも実施するように誘導されている

・その主な手段として、公共施設の再編・統廃合が用いられている

・「コンパクト化」の意味と内実を再検討することの必要性


◎先行事例として富山市のコンパクトシティ政策

富山駅から富山市役所、富山県庁を中心に路面電車を走らせた。


◎富山市の路面電車

市内を集中的に路面電車を走らせる。

その内側、周囲に人口を集める。

・富山ライトレール「ポートラム」-富山駅と富山港を結ぶ環境にやさしいLRT(次世代型路面電車システム)

・市内電車環状線「セントラム」-中心部をぐるっと一周。市民の足として愛されている市内電車。


◎富山市の再開発事業

市街地再開発事業等 総事業費 768.3億円 (うち補助金 313.6億円+留保床取得に116億円)


◎富山市の各地の人口増減

市各地域に散らばっている人口をできるだけ、中心部へ集めようとしている。

市内の開発事業を中心部に集中させている。他に類を見ない方法。今後どうなるかに期待。

しかし、周囲の人口が中心に集まっているかは、未だ分かっていない。


◎阪南市の公共施設の統廃合とコンパクトシティ

・地域創生関連交付金と公共施設最適化事業債などを活用して、市内にある公立幼稚園4園と保育所3所(築38から50年)を集約して、あらたに阪南市立総合こども館(仮称)を整備する。

・こども館に集められる子どもの数は約600人である。

・表向きの理由は「財政節減」

・リスクとしては、病気など大感染する可能性(感染症拡大のリスク)


◎公共施設の統廃合の財政効果

・現施設の建て替えに比べ、総合こども館に一極化した方が総事業費および市負担額がともに5億円程度安くなる。(ただし、後者の場合にも10年後には3.6億円の土地購入費が発生する。)

・総合こども館の建設事業費は、国の地方創生関連交付金約6億円(40%)、市債約(35%)、一般財源約3.8億円(25%)であり、市債のうち半分の約2.7億円には交付税措置がなされる。


◎公共施設再編と立地適正化計画

・阪南市では、これを立地適正化計画を使って実施する。

・立地適正化計画に基いて、地方創生関連交付金と交付税措置のある起債に依拠した取り組みを大規模に進める予定。

・市ではこれを「生活に必要な諸機能が近接した効率的で持続可能な都市政策(コンパクトシティ)」とし、「他に類を見ない先駆的な取り組み」として自らを評価している。

・当局は、今しかない、としか言っていない。

・財政的には、そんなに有利な条件ではない。

・先生の憶測の話ではあるが、

・土地取得に関して、一定のシガラミがあるのかもしれない。

・国の制度の第一号として、やっていきたいのだろう。

・国の制度に、地方が振り回されるいるといえる。



◆公共施設再編の先進自治体の取組(先行事例から学ぶべき点)

◎公共施設削減取り組みの3パターン

1.公共施設マネジメントの策定のみ(実施の困難に直面)

相模原市、さいたま市、秦野市

2.公共施設マネジメントの実施を最優先

浜松市

3.公共施設マネジメントを地域へ委ねる

飯田市

1.2.は、行政主導、3.は、住民主体。


◎主な手段(公共施設の再編・統廃合のメニュー)

集約化 → 同じ種類の施設の統合

複合化(多機能化) → 異なる種類の施設の統合

ダウンサイジング(減築等) → 規模の縮減

転用 → 本来の目的以外への使用変更

PPP/PFI → 施設の建設・管理への民間事業者の活用

連携・広域化 → 近隣自治体との施設の相互利用

住民・地域等への移管 → 地域への施設の管理運営権の移譲

貸付・売却 → 施設・土地の貸付または売却


●相模原市

人口約70万人

一般会計の予算規模 2500億円

公共施設の管理運営コスト(維持管理費、事業運営費、指定管理料及び人件費)の市負担分は428億円(H20~22年度平均)であり、市歳出額2266億円の約19%。

大規模改修・更新費用は、H44~53年度にピークとなり、事業費ベース(改修・更新・公債費)で年平均230億円となり、今後60年平均でも179億円程度になる。

市の充当可能費用を最大で155億円/年と設定すれば、H44~53年度では、保有施設の6割程度しか改修・更新の対応ができない。


◎将来コストの削減方法

・改修パターンの変更

大規模改修について、機能維持を前提とする中規模改修と同程度の内容とする。(年平均14.4億円の削減)

・延床面積の削減

人口動向に応じた延床面積の削減(統廃合、減築、棟数削減、転用)(年平均50.4億円の削減)

・民間活力による改修・更新コスト削減

試算上のコスト削減の割合を10%と仮定すると(年平均8.4億円の削減)

※上記の取り組みにより、必要な削減額である72.6億円を上回る73.2億円の削減が見込める。


◎削減可能性のまとめ

効果額73.2億円のうち、延床面積の削減によるコスト削減が50.4億円(全体の約69%)となる。

やはり、はっきりとした効果は、統廃合を行わないと削減効果は、あらわれない。


◎目標達成のための基本原則

・新規施設整備は原則行わない。

今後のまちづくりの戦略上の重要な施設の整備を除き、原則として新規の施設整備は行わない。

新規整備をする場合には、施設総量の抑制を図る。

・学校施設の大規模改修や更新の時期には原則として多機能化等を行う。

学校の大規模改修・更新の際には、原則として地域で利用される他の施設の機能を取り込み、多機能化や複合化を行う。


●さいたま市

人口約125万人

一般会計の予算規模 約4300億円

施設数約1700施設

床面積 学校教育系 約52%


・今後の改修・更新コストについて、公共施設を現状維持で試算すると、40年間の総事業費は、約2兆7870億円で、年平均約697億円となる。

・一般財源に置き換えて試算すると、40年間で約1兆1300億円、年平均約283億円の負担額となり、H23年度予算における128億円と比較すると約2.2倍となり、年平均で約155億円もの大幅な財源不足となる。

・投資額(一般財源)が同じであれば、既存施設の45%しか維持できない。

つまり、延床面積を減らさないと対応できない。


◎ハコモノ三原則

・新規整備は原則として行わない。(総量規制の範囲内で行う)

・新設の更新(建替え)は複合施設とする。

・施設総量(総床面積)を縮減する(60年間で15%程度の縮減が必要)。施設を更新する際は、床面積を縮小することを基本とする。稼働率が低い施設は運営改善を徹底し、なお稼働が低い場合は、統合・整理を検討する。


◎インフラ三原則

・現状の投資額(一般財源)を維持する。PPPなど、民間活力を活用し、機能を維持・向上させつつ、改修・更新コスト及び管理運営コストを縮減する。

・ライフサイクルコストを縮減する。

・効率的に新たなニーズに対応する。バリアフリー、環境、防災などの新たなニーズに対しては、効率的な整備・対応を推進する。


◎公共施設アクションプランのポイント

・施設総量の縮減(60年間で15%程度縮減)

新設の抑制、建替え時の床面積縮減、統廃合

・複合化・共用化

建替え時の複合施設化、共用による床面積縮減

これには、住民参加してもらう仕組みが必要!!!

・長寿命化

耐用年数を60年から80年へ、財政の負担の平準化


◎さいたま市の住民参加型ワークショップ方式(住民参加の仕組み!)

・2012年度は4回。2013年度には6回。

・老朽化が進行する小学校の建替えには、周辺にある老人福祉センターや子育て支援センターなどの公共施設との複合化を検討。


◎さいたま市の住民参加型ワークショップ方式の問題点

・参加できる住民の数が非常に限られているため、ワークショップでの成果が住民参加に基づくものとして、どれだけ正当性をもちうるか。

やってみたら、人数が少ない。参加してくれない。

・優れた計画づくりができたとしても、それを現実の建て替えに際して、どのくらい尊重することができるか。

プロポーザルやコスト面で、本当に実現できるか分からない。

話合ったが、それが実現されるか保証がない。


●秦野市

全国一、大胆に公共施設マネジメントをやろうとしている

人口約17万人

一般会計規模 予算規模 約450億円

・466の公共施設について、H23年度に管理運営等に要した費用は約61億2690万円であり、このうち一般会計分は、約55億170万円で一般会計歳出総額の約12%。

・H23年度以降40年の間、5年毎に約10億円から約200億円の建設事業費が必要となる。

・人口と公共施設床面積を、生産労働人口に合わせて、公共施設の床面積を減らそうとしている。


◎公共施設の優先順位

・最優先

義務教育・子育て支援・行政事務スペース

・優先

財源の裏付けを得た上で、アンケート結果などの客観的評価に基づき決定

・その他

上記以外


◎秦野市の公共施設政策の特徴

・自治会長の研修会において、公共施設の老朽化問題の勉強会を繰り返す。

・市街化区域の公共施設の土地を社会福祉法人に貸すことによって、高齢者にとって便利な街づくりを進める。

・昭和の合併までの旧村単位の学校は、現在でもコミュニティの中心であり、よほどのことがない限りは統廃合しない。

ポイントは、街の中心部に高齢者の施設をつくること。

社会福祉法人はお金を持っていない。なので、郊外の安い土地で施設を作る。

それは、住民にとって本当によいのか?立地のよい公共施設跡地に、社会福祉施設づくりをすすめる。

市が、土地を安く貸し出す必要がある。所有権は、あくまでも自治体がもつ!所有権ごと手放せば、その土地は将来どう使われるか分からなくなるから。あくまで、地域住民のための福祉施設にする。

街づくりのあり方から、公共施設再編を考えている。

しかし、行政の総量規制という枠組みを先に作ってしまうと、なかなか施設の統廃合が進んでいないのが現状。



●浜松市

全体の方針としは漠然としたものだが、個別の施設毎に必要性を考えていく。

個別の施設の必要性をまとめたものが、市全体の削減量となる。

人口約81万人

一般会計の予算規模 約2900億円

・今後50年で年間約260億円(改修費約106億円/年、建替え費約154億円/年)となり、ここからインフラ施設を除いた公共施設については、年間約90億円になる。


◎公共施設の削減

・2008年度に資産経営推進方針を策定し、すべての公共施設についてのデータベース化。

・「施設評価」と「再配置計画」を策定・公表し、2014年度までに施設数を20%削減するとした。

施設評価=施設カルテとし、カルテ毎に基いて、1毎施設をどうしていくのか考えていく。

担当部署が責任を持って、施設毎に評価していく。もちろん住民への説明も担当部署が責任をもつ。

市長の強いリーダーシップにより、実現できたもの。

・1,550施設のうち約300施設を削減するとし、データベースに基づく個別施設の方針を盛り込む。


◎公共施設削減実績(2008~2014)

413施設を削減した。

・閉鎖 → 218施設(ホール、トイレ、庁舎(別館)、事務所、公民館、市民共同センターなど)

・管理主体変更 → 140施設(自治会館など)

・譲渡(売却も含む) →23施設(宿泊施設、駐車場など)

・貸付 → 32施設(学校など) 

実行力は全国でも突出している。


◎浜松市の削減手法

・施設評価により、各施設ごとに職員数、支出・収入、利用状況、光熱水費などを過去5ヵ年分記載した「施設カルテ」を作成。

・施設評価の段階で、各施設ごとに継続・移転・廃止などの案を決定。

・所管課、関係団体、利用者等からの意見収集が行われたが、これは当該公共施設の存続についてではなく、施設評価に基いて廃止が決定された公共施設の対応をどうするかという点に関するもの。

仮に対象施設の廃止が不可能であるならば、各所管課に強い説明責任を求めた。

・浜松市の削減手法は通常の公共施設再編計画とは逆のものである。

つまり、通常は総論→各論というプロセスをたどるが、浜松市は逆に各論から入ることで公共施設の廃止を先行させている。

<ポイント>

施設の評価=施設のカルテ

担当課がカルテに基いて、残すのか、つぶすのか決める。

住民等へ説明はするが、廃止の方針は変えない。

担当課に強い説明責任を求めた。

市長の強い方針があるからできた。

浜松市で削減されている公共施設は、山側のものが多い。(人口が少ない地域)

海側の新幹線が通っている地域に集約し、まちをコンパクト化していっている。

山側は、不平不満がでてきている。

しかし、職員が説明をしっかりしているから、それほど大きな不満にはなっていないそうだ。

総量から入っていって、20%削減するとなったとき、どの施設を削減するのか、というやり方は、不満がでて、削減が進んでいないのが現状。

地域によっては、公共施設が削減された地域は負け組、残った所は勝ち組みたいな感覚を植え付けてしまう。

浜松市のように、個別のカルテを用いて、施設ごとで考えると、削減が進めやすい。



●飯田市(住民からの公共施設計画づくり)

人口約10万人

一般会計 予算規模460億円

自治振興センター内には地域自治区を設置し、そこに「地域協議会」と「まちづくり委員会」がおかれている。

・40年で約2047億円(年間約51.2億円)の更新費用が必要となり、これは過去4年間の投資的経費の建物費用平均約12億円と比べた場合、年間約39億円の不足となる。

・築後80年更新に長寿命化したとしても、今後40年の更新費用は約1170億円(年約29.3億円)となり、40年間で17億円近く毎年削減しなければならない。

・これは、延床面積で約2割に上るが、飯田市ではあえて公共施設の廃止等の数値目標は出していない。

他市の事例でも、先に削減目標ありきでは、住民が勝ち組、負け組的な発想になり、議論が前に進まなくなるから。

足かせになるから、あえて目標値は出さず。


◎「公共施設マネジメント基本方針」(2015年3月)

市としては、出来る限り方針は出さない。

市民の方々で話し合って決めて欲しい。

話し合いを重視する→プロセスを大切にしている。

・公共施設に関する基本的な政策方向のみを市民に提示し、公共施設の検討そのものを第一義的な目的とする。(白書ではない)

・人口推移についてもあえて示さず、各地区の将来人口のビジョンそのものも委ね、それらを総合計画等に反映させる。

・地域別検討会議に対して、市は公共施設のデータを提供し、市民が主体的にそれらの利用方途(継続、長寿命化、廃止、集約、多機能化、民営化等)を検討する。

・住民に各地域の将来を自ら考えてもらうという自治の涵養の取り組みとしている。

将来的に地域の人たちに公民館や公共施設を使って欲しいという思いから。


◎これまでの事例

・保育園について地域が出資して社会福祉法人を立ち上げ運営。

・市が異なる部署で管理していた森林公園施設を地域が指定管理を受け総合的に管理。

・小学校を地域の活性化推進協議会が指定管理を受けて管理運営し、観光施設・体験施設として再生(年間利用者4千人)

・自治振興センター、地区公民館、JA支所を集約した施設整備の実施。

・市の方針としては、上記個別具体の事例を全地区に水平展開し、話し合ってもらって自分たちの地域でもやれないか検討してもらう。それで、話し合いの結果、自分たちの地域ではできないよね…となれば、統廃合もしかたない…となる。住民も納得してくれる。



●川西市

講師が、審議会委員として入ってまとめた。

行政中心でマネジメントをさせたくない。うまくいかないから。

飯田市のような取り組みにしたい。


方針としては、住民が考えることが大切。

行政が各地区へ行って、出来る限り説明をしていく。

最初は、嫌なことも言われる。しかし、次第に情が湧いてくる。信頼感が出てくる。


◎川西市公共施設等あり方検討委員会

1.参画と協働を踏まえた取組の推進

・市民等との丁寧な対話

・多様な主体によるサービスの提供

2.公共施設の機能の最適化

・施設の複合化・多機能化等による利便性の向上

・遊休化した学校施設の利活用

3.将来を見据えた施設整備と維持管理

・施設総量の適正化

・適正な維持管理


普通の自治体は、2.とか3.が上位にきて、1.が最後になる。

川西市は1.を重点的にやっていった。



●公共施設の再編問題の視点

・民意を熟議する最重要課題


◎公共施設の本質1

生存権の保障

差別的な扱いをしてはならない。

自治体の原則、非選択。どんな住民でも、差別してはいけない。

正当な理由がない限り、住民が公の施設を利用することを拒んではならない。

住民が公の施設を利用することについて、不当な差別的な取り扱いをしてはならない。

公共施設を統廃合していく上で、排除される人がでてきたらいけない。


◎公共施設の本質2

・公民性の涵養

公民性を強化しようとすれば、所得の分配とは関係のない共同体の諸制度、つまり公立学校、図書館、公園、コミュニティ・センター、公共交通機関、商店街などの「様々な階級の人々が交流する制度」が促進されなければならない。

「公立小学校の公共的な性格は、その財源ばかりでなく、その教育のあり方の中にも存在した。そこはすべての階級の子どもたちが交流し、民主主義的な公民性の習慣について学ぶ場であった。公立の公園や運動場でさえ、かつては単なる娯楽の場所としてばかりでなく、公民的なアイデンティティ、近所付き合い、そして共同体を促進させる空間として見なされていた。」

(ハーバード大学教授 マイケル・サンデル)


公共施設は、いろんな人が交わえる事が大切!!!

いろんな人がいることを知る、寛容な気持ちをもつ、それを考える事ができるのが、公共施設。



◎自治体の腐敗

健康、育児、教育、環境、芸術、市民の義務などの価値は、道徳的・政治的な問題であり、それらを単なる経済問題として商品化すれば社会に不平等が広がる。

ネーミングライツは、その最たるもの。

CCレモンスタジアムが、本当によいのか?

アメリカでは、刑務所がホテルになっている。受刑者の人権は無視されている。本来の刑務所のあり方とは。


・実は、それ以上に重大な問題は、それらの価値が本来よりも低級な規範によって扱われることで腐敗したり堕落したりすることにある。

(ハーバード大学教授 マイケル・サンデル「それをお金で買いますか」)

権威が失われる。


◎公共施設等の再編の2つの視座

・公共施設のマネジメント

人口変化や財政状況の観点から、行政効率的な公共施設の再編・運営を進める。

・地域住民の自治計画


公共施設をつかう主体である地域住民の暮らしや経済活動の観点から、維持可能な地域社会の持続を見据えた再編・運営を進める。

上記2つの視座を統合しなければならない。



◎これからの公共施設と地方自治

・住民の納得 が一番大切。

最低限、住民が納得してもらえるようにしっかりと説明が必要

住民通しの融和

公共施設が無くなる地域がある。なくなった所が負け組みたいな感じになる。

市民間で、不平がでる。そのため融和になる。


◎「納得」から「融和」へ

・長野県の阿智村と浪合村・清内路村の中学校統合問題

財政破綻:豪華な中学校を作ってしまった。



清内路村の決断:中学校の廃止と生徒の転校

阿智村による中学校の「融和」政策として「校歌の変更」

歌詞を阿智村の内容だけでなく、清内路村の自然等について追加した。

伝統のある校歌を変更することによって、中学校の一体感が育まれた。

・阿智村と清内路村の市町村合併へ


◎発展するNPO

・市民活動の増加

・福祉、教育、文化・芸術、環境、子育て、まちづくり、スポーツ、産業などの多様な広がり

市民が元気に活動できる方法など考えてほしい。

営利・非営利の企業、団体と行政が連携して公共施設を活用してほしい。


◎行政と住民との信頼と協働を

阪南市は、もめている。

行政もしっかりと説明ができていない。

人口が減少していくなかで、良い自治体ができるわけない。

住民に納得いくまで、説明ができていない。



◎公共施設と内発的発展

・公共施設(より広くいえば地域強靭化政策全体)の目的は内発的展開にある。

・公共施設のための単なる財源確保や統廃合ではなく、それをどのように利活用すれば住民・コミュニティが人間的・社会的・経済的に活性化するのかが決定的に重要である。

・そのための公共施設の維持管理・再配置を自治体としてどのように進めていくのかが課題である。

・プロセスこそが行財政改革の要諦である。(話し合いが一番大切!!!)


<まとめ>

今回の研修を受けて、全国的に公共施設の再配置・統廃合が進んでいる方法は、2パターンあると理解した。

1つ目は、行政は指針も方向性も示さず、市民との対話を通じて公共施設のあり方を考えていく方法。

2つ目は、行政が個々の施設を廃止するのかどうか、とことん考え、その方針を持って再編・統廃合していく方法。

宝塚市の場合は、このどちらでもなく、なかなか再編が進まない方法をとってしまっている。

それは、削減目標など、一定の指針を示し、それを元にして市民との対話を行っていく方法である。

この場合、先生の言葉を借りると、市民同士が勝ち組、負け組というような意識を持ってしまうため、話し合いが前に進まなくなる。

現に、公立幼稚園の廃止において、右岸、左岸で廃止する園数を行政が決めている。

この場合も、右岸では4園から2園にするという方針だけ決められると、廃止する園の地域に住んでる人たちは、相当不満がたまるのである。

勝ち組の地域、負け組の地域みたいな発想になる。

また存続運動なども起こり、市民が真っ二つに割れる場合もある。

第一小学校の校区を変えようとしたときが良い例である。

宝塚市は、進みにくい方法をとってしまった以上、市民への説明責任、また市民との充分過ぎる対話が今後必要になってくる。

市民との充分過ぎる対話というプロセスを疎かにしてしまっては、公共施設の再編・統廃合は一向に進まないだろう。

行政職員は腹を据えて、市民に説明しなければならない。
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by ifuku_yoshiharu | 2016-07-06 23:48
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